杨世伟：特色小镇的核心是产业运营
今年7月《关于拟公布第二批全国特色小镇名单的公示》公布了全国第二批特色小镇名单。此前下发的《住房城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》对于特色小镇建设提出了相关的通知要求。
就此，杨世伟教授接受《小康》专访，表达了他在研究中发现的对于目前特色小镇建设中的问题，并多方参考业内专家的观点，对于各地特色小镇建设阐述了自己的建议。
《小康》：此前，经济管理出版社主办的“首届中国特色小镇发展论坛”是在什么样的初衷下举办的?
杨世伟：众所周知，十八大以来，党中央科学把握当今世界和当代中国的发展大趋势，顺应实践要求和人们愿望，推出一系列重大战略举措，出台了一系列重大方针政策，推进了一系列重大工作。随着国家发改委、财政部和住建部联合发文，力推全国特色小镇建设以来，全国各地都把特色小镇建设提到了重要日程。特色小镇的初建和创建是时下政府、学术界、产业界、投资界等社会各界都非常关注的发展方向和热门话题。
在这一背景下，经济管理出版社为了全面系统地从多角度记录中国特色小镇的建设和整体历程，全面展示全国特色小镇建设的成就，完整记录中国特色小镇新篇章，经济管理出版社组织专家学者编纂了《中国特色小镇年鉴》。这次会议也是《中国特色小镇年鉴》编辑部发起的，为的就是实践这一目标。
《小康》：论坛上，都形成了哪些观点，是否达到了论坛的既定目标?
杨世伟：在会上，各嘉宾、学者踊跃参与，各抒己见。中国社会科学院学部委员、中国区域经济学会会长金碚认为，特色小镇的生命力在于特色。中国社会科学院工业经济研究所所长、中国社会科学院雄安发展研究智库主任黄群慧论述了从工业园区到特色小镇的发展。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长分享了关于特色小镇建设的深度思考。中国社会科学院西部发展研究中心副主任、秘书长陈耀审读剖析了特色小镇建设如何把握“产”与“城”的融合度。首都经济贸易大学副校长、中国区域经济学会副会长、京津冀协同发展联合创新中心主任杨开忠对特色小镇在哪里做出了指导。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎对特色小镇发展中政府的三个角色做出了说明。
另外，来自国务院国资委、上海大学经济学院、中共湖南省委党校湖南行政学院、石家庄市发改委等以及社会机构的教授、院长、创始人、镇长纷纷分享了研究成果，贡献了具体案例分析，涵盖全面。不仅从宏观上对中国特色小镇的空间分布特征、产业发展以及理性发展方式进行了研究，而且对特色小镇产业选择中文化资源挖掘做出了思考，同时对人财物联网在特色小镇间促成自循环良性产业链做出了探索，会议也听取了镇长对特色小镇的建议和想法。
论坛的目标不仅达到了，而且超预期达到。与会嘉宾热情高涨，不仅分享了各自在领域内最前沿的研究成果与探索，而且踊跃发言、主动交流，尤其是嘉宾互动环节，提问争先恐后。会议得到了各参会嘉宾的一致好评。
《小康》：《中国特色小镇年鉴》编辑部成立的初衷?目前的工作都有哪些?取得了哪些成果?
杨世伟：《中国特色小镇年鉴》编辑部成立的初衷是为了全面系统地从多角度记录中国特色小镇的建设和整体历程，全面展示全国特色小镇建设的成就，完整记录中国特色小镇新篇章，也为了组织专家学者编纂了《中国特色小镇年鉴》。
目前年鉴的的编辑工作已经启动，并得到国家相关部门和领导的支持，系统地总结了中国特色小镇发展历程和展望，介绍了全国特色小镇第一批和第二批公布的整体情况，结合案例总结了特色小镇成功经验，整合了全国的特色小镇智库、特色小镇的研究院和各种中介组织。
《小康》：在您看来，如何培育特色小镇所具备的条件，在现有基础上，还需要哪些新的措施?
杨世伟： 特色小镇的创建首先要区别对待东、中、西不同地区的发展机会，不要一概而论。但无论何地都要精心策划、找准定位，打造地域特色的宜居环境，重塑小镇文化，聚集人气和活力，打造“人—城”、“产—城”相融合的宜居环境。
培育特色小镇可以从产业选择、宜居环境、传统文化、设施服务、体制机制五个方面入手。我们从其中的产业选择这一个方面来看，产业定位应符合国家产业政策要求，要有独特性，注重采用新技术手段，制定特色产业发展扶植政策。产业选择既可以“无中生有”，也可以依托原有产业，完善产业类型充实小镇功能，提升原有产业品质，成为支柱产业。
至于培育特色小镇的新措施，我特别同意首届“中国特色小镇发展论坛”中冯奎秘书长谈到的观点：特色小镇都是“小而强，小而精，小而活，小而优”，一定把“小”放在一个重要的条件上，在此基础上再强调创新的集中性、创新的浓度。如果把这一条件泛化，就会导致创新的浓度急剧的下降，这种特色小镇就起不到它应有的作用。
现在很多的地方大规模地去推特色小镇，实际上是一种非常浪费的、非常粗放的发展道路，从根本上说它跟特色小镇完全就是两码事。所以，我认为，特色小镇所有的新措施都要围绕“小而强，小而精，小而活，小而优”，并且强调“创新的浓度”。
《小康》：在您看来，第二批全国特色小镇推荐工作相较第一批有哪些新思路?
杨世伟：第二批候选名额几乎是第一批的两倍，并且推荐要求更加严格、具体。除了要求推荐的小镇具备特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制之外，同时还要满足六大条件：
一是具备良好的发展基础、区位优势和特色资源，能较快发展起来；二是实施并储备了一批质量高、带动效应强的产业项目；三是镇规划编制工作抓得紧，已编制的总体规划、详细规划或专项规划达到定位准确、目标可行、规模适宜、管控有效四项要求。四是制定并实施了支持特色小镇发展的政策措施，营造了市场主导、政企合作等良好政策氛围。五是实施了老镇区整治提升和发展利用工程，做到设施完善、风貌协调和环境优美。六是引入的旅游、文化等大型项目符合当地实际，建设的道路、公园等设施符合群众需求。
在满足六大条件的同时，对存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇名义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐；县政府驻地镇不推荐；以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例不超过1/3。
《小康》：在培育建设特色小镇的过程中发现了哪些优秀的案例以及存在的问题?
杨世伟：自2015年1月浙江省提出创建特色小镇战略以来，以梦想小镇、云栖小镇为代表的一批特色小镇成为经济转型升级进程中的新亮点。以梦想小镇为例，它定位于“互联网创业小镇”和“天使小镇”双镇融合发展。其中，互联网创业小镇重点鼓励和支持“泛大学生”群体创办电子商务、软件设计、大数据、云计算、动漫等互联网相关领域的企业；天使小镇则重点培育和发展科技金融、互联网金融，集聚天使投资基金、股权投资机构、财富管理机构。从2015年3月28日开园至今，梦想小镇已入驻创业项目500余个，新注册投资机构和各类基金108家，集聚管理资本总额逾362亿元。其中，累计有54个项目获得百万元以上融资，融资总额达到14.7亿元。
目前特色小镇的建设量多、面广，各方参与特色小镇建设热情高涨，预计未来几年将迎来快速发展期。但整体来看，大部分地区培育创建特色小镇尚处于起步阶段，不同地区的发展水平差异较大，生搬硬套、本末倒置等问题凸显。一些地方出现简单照搬国内外其他发展模式、房地产开发较快而配套设施建设不足等问题，需要引起高度重视。也有些地方为了提高政绩，有重蹈此前新型城镇化建设过程中一哄而上、只重数量不重质量的倾向。
《小康》：有些学者认为目前特色小镇过热了，应该停一停，其中房地产企业的过多介入最具争议。在建设特色小镇的进程中，房地产企业应该扮演什么样的角色?
杨世伟：2017年1月的“千企千镇工程”启动仪式上，国家发改委副主任胡祖才明确指出“特色小镇要坚决防止变相搞房地产开发”。住建部发布关于第二批特色小镇推荐的通知中，明确规定不得推荐“存在以房地产为单一产业，镇规划未达到有关要求、脱离实际，盲目立项、盲目建设，政府大包大揽或过度举债，打着特色小镇的义搞圈地开发，项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇”。随后，各地出台了类似的相关政策。
小镇发展的核心不在于开发，而在于产业运营。很多开发商缺乏产业内容与运营能力，如果不转变制造业的开发模式，只能把小镇变成新一轮的房地产开发，这样就违背了政府推行特色小镇政策的初衷。
不过，我认为，特色小镇是开放式、共享式经济，既然是开放式的，围绕产业、金融、人才培养、创新模式等一系列能助推特色小镇传承、挖掘和发展的经济主体都可以参与进来。一个房地产企业，它也可以充当一个特色小镇的运营者。当然，在这个过程当中谁能够充当主导者，能够充当协调者，也需要在实践当中去看。
《小康》：还有人认为在特色小镇建设中，地方政府插手过多，有政绩工程的嫌疑。政府在这其中应该扮演什么样的角色?
杨世伟:特色小镇的建设离不开地方政府各方面的支持，在特色小镇建设过程中，我们应该正视地方政府的政绩工程心理在其中起的积极作用，总的指导原则应该是“大市场，小政府”，即特色小镇的发展前提应该是以市场为主导，发展具有产业优势及自然、人文资源禀赋的特色小镇，政府应该在源头上做好引导及指导工作，慎用简单的行政手段过多地干预特色小镇的发展，比如不根据小镇的实际情况，硬性规定特色小镇的建设数量及发展模式。
全国范围内大力发展特色小镇是我国新型城镇化一个新的尝试与探索，因此，无论是从国家层面还是地方政府层面来看，都需要做好引导与服务工作，根据特色小镇发展过程中遇到的困难与阻碍，适时、及时地制定相应的政策法规。
此外，特色小镇建设是一个长期的过程，应保持特色小镇总体规划建设思路的延续性与统一性，避免因领导班子的更替导致小镇建设的中断或烂尾。特色小镇的建设要做好“产居融合”，发展特色小镇是为了更好地提升地方经济，提高当地人民的生活水平，因此，在发展的过程中不能一味地以经济效益为原则，要做好特色小镇生态、人文的保护，政府要做好相应的监管工作。
《小康》：特色小镇建设中如何解决产业立镇与开发先行的关系?
杨世伟：在特色小镇具体的开发建设过程中，大家比较关心的一个问题是，房地产的进入是否会逐步将特色小镇房地产化，而特色小镇的建设离不开房地产的支撑，这就让产业立镇与开发先行成了一对伪命题。
防止特色小镇房地产化的关键在于政府能否严格管控划归特色小镇建设土地的具体用途。然而，特色小镇的开发是一个阶段性和长期性的过程，与单纯的房地产或产业园开发并不一致，而房地产商是一个理性经济体，追求明确的投资回报，因此，如果特色小镇开发缺乏良好的产业，同时政府又严格控制土地用途，那么很可能导致房地产商的退出。
而现实情况是一些地方政府为了追求短期的政绩，只注重特色小镇的发展数量及规模，无视特色小镇发展的经济性与可行性，有些地区甚至直接下达任务，分配特色小镇发展指标，导致地方政府盲目跟风，小镇建设千篇一律，全然丢失了该有的特色，而有的小镇根本不符合发展特色小镇所需的产业条件，贸然被规划成特色小镇。在这种情况下，地方政府很可能不会严格管控土地用途，而房地产商为了追求短期可回报经济效应，最终又不可避免地导致特色小镇的房地产化。
因此，要解决产业立镇与开发先行的矛盾，必须明确产业立镇的基本指导方针，严格管控土地用途，同时给房地产商一定的政策、资金支持，开发有效的投融资渠道，创建可行的投资回报路径。
《小康》：特色小镇建设中，同质化现象是否突出?应该如何解决?如何抓准“特色”?
杨世伟：特色小镇建设是集产业、资本、人才和消费于一体的系统性工程，对规划建设管理的要求很高，而大部分的地方政府缺乏特色小镇建设的经验，只能学习和模仿有成功开发经验的小镇或城市，导致在具体的建设过程中忽视了特色小镇自身的地域特色，很多小镇出现相似的开发内容与运营模式，同质化现象问题突出。
解决特色小镇同质化现象的关键在于抓准小镇的“特色”。如何抓准?首先需要提高地方政府以及参与特色小镇建设企业的规划建设管理能力，只有小镇的顶层设计者们制定的小镇发展特色方向符合地区以及社会经济的发展规律，才会避免出现特色小镇同质化严重的现象。其次各地区应通过制定各种福利政策，吸引高质量、高层次以及具有一定实践经验的人才加入，加强特色小镇建设的软实力。最后要因地制宜，充分整合社会各项资源，深入挖掘小镇内涵，突出小镇特色，严防特色小镇的房地产化。
《小康》：在建设特色小镇的过程中，各地往往会面临投资不足、资金缺乏等问题，该如何应对这些问题?
杨世伟：特色小镇的投资建设所需资金体量大、投资周期长，单独依靠某一方来进行特色小镇建设的投资运作难度很大，因此需要建立多种投融资渠道。
首先是保证政府支持的政策性资金的到位，在具体的使用过程中，要严格管控好资金的流向，确保资金的高效利用；其次是引入社会资本，房地产商及一些规划建设单位有着雄厚的资金，可以通过采取PPP等模式让它们参与到特色小镇建设中来，形成以商业企业为主、政府资助资金为辅的开发建设模式；最后是积极调动金融机构资金的参与，如鼓励政策性银行针对特色小镇建设的具体资金需求研发新的金融产品、开拓新的信贷渠道，对于有良好产业支柱的特色小镇给予一定的融资政策优惠。
同时，鼓励政府资金、社会资本及金融机构共同建立特色小镇专项发展基金，建立面向社会的民间投资参股的进入渠道。此外，地方政府也应充分审视特色小镇的整体项目规划，对不足之处进行完善，精益求精，只要项目好，宣传到位，就不怕没有投资者。
《小康》：持续稳定的资金来源是特色小镇发展的基础，政府和社会资本合作(PPP)模式，目前存在哪些问题，在特色小镇建设中如何以更高效率，运用好这种模式?
杨世伟：PPP模式存在的主要问题如下：
一是政府与市场的职能界限不清。表现在权责分配不合理，政府负担较重，而社会资本投入较少。
二是立项目标偏离公共本质。政府忽略了PPP服务于有效改善公共服务的本质属性，不少变相融资、固定回报、明股实债等不按照PPP项目客观规律运作的“伪PPP”现象时有发生，严重影响PPP市场运行。
三是合作与风险共担机制虚化。PPP资产转让市场不活跃，投资者风险不易转移，且并未遵循“风险收益对等”原则。
因此，我建议，首先，提供专业金融支持。不仅要出台相应的金融政策，还要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，或通过政府财政收入对社会资本的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与。
其次，给予相应税收优惠。社会资本参与特色小镇PPP融资项目时，政府应在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收优惠政策，以降低社会资本的投资成本。
最后，培养和引进优秀人才。政府应培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才，为特色小镇后续的经营和发展储备专业对口人才。（来源：中国小康网）